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案件承辦確定機制的完善
發佈時間:2021-05-31 10:55 星期一
來源:人民檢察

│王玄瑋*

*雲南省人民檢察院第六檢察部副主任,法學博士,全國檢察業務專家。

案件承辦確定機制主要指案件分配機制,也包括案件承辦人的迴避、變更和相關的監督管理機制。案件進入檢察機關以後,分配給誰來辦理?怎樣分案可以最大限度避免人情案、關係案等廉政風險的發生?怎樣分案可以確保檢察官之間工作量的均衡?怎樣分案可以促進檢察機關的有效運轉?這些就是案件承辦確定機制要解決的問題。總的來講,案件承辦確定機制關係到檢察業務活動源頭的司法公正,屬於檢察權運行機制的重要一環,因而也是司法責任制改革的重要內容之一。

一、案件承辦確定機制的規範現狀

在過去較長時期,檢察機關實行各業務部門自行受理案件並分配案件的機制,分案主要由業務部門負責人進行。案件管理部門(以下簡稱“案管部門”)成立後,檢察機關實現了“受審分離”,案件由案管部門統一受理,分流到不同業務部門,業務部門負責人再進行二次分配,但此時仍然屬於人工分案階段。司法責任制改革後,檢察機關開始探索案管部門通過全國檢察業務應用系統將案件直接分配至檢察官的新型分案方式。這一改革要求,最早規定於最高人民檢察院2015年發佈的《關於完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中。《關於完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第二十六條指出,建立隨機分案為主、指定分案為輔的案件承辦確定機制。重大、疑難、複雜案件可以由檢察長指定檢察官辦案組或獨任檢察官承辦。既然是隨機分案,就不能由部門負責人指定承辦人,而必須由全國檢察業務應用系統按照一定的規則隨機確定承辦人,分案模式開始進入系統分案階段。

為了落實《關於完善人民檢察院司法責任制的若干意見》的要求,2017年制定了《最高人民檢察院機關案件承辦確定工作管理辦法(試行)》。但這個規定只針對最高人民檢察院自身,效力未及於全國檢察機關。截至目前,全國檢察機關統一適用的案件承辦確定機制尚未出台。部分省級檢察院自行出台了適用本地的案件承辦確定工作規定。

2019年,中央政法委和最高人民法院、最高人民檢察院聯合發佈了《關於加強司法權力運行監督管理的意見》,對完善案件承辦確定機制進一步提出要求:“完善隨機分案為主、指定分案為輔的案件分配機制。根據案件類型和繁簡分流安排,隨機確定案件承辦人,非因法定迴避情形或者工作調動、身體健康、廉政風險等事由,不得變更。如需對隨機分案結果進行調整,應當由院長、庭長和檢察長、業務部門負責人按權限審批決定,調整理由及結果應當及時通知當事人並在統一辦案平台公示。重大疑難複雜案件可以指定分案。明確指定分案的範圍和條件,指定分案的情況應當在統一辦案平台中留痕。”這一規定是目前針對案件承辦確定機制最新的頂層設計,是各地檢察機關推進此項改革任務的主要遵循。

二、案件承辦確定機制的價值目標

案件承辦確定機制旨在實現以下價值目標:

一是公正。在過去實行人工分案的時期,案件當事人可能會想方設法找到自己熟悉的檢察人員,部門負責人可以指定其承辦相關案件,這樣人情案、關係案就很難避免。司法責任制改革要求建立以隨機分案為主的分案機制,目的就是要在待辦案件與承辦人員之間設立一道“防火牆”,在分案環節杜絕廉政風險的發生。現有的分案模式下,案件錄入全國檢察業務應用系統後,系統會根據事先確定的輪案規則,自動隨機分配案件。不論是案管部門負責人,還是辦案部門負責人,都不能擅自改變系統選定的承辦人。在檢察權運行機制源頭處保障司法公正,這是案件承辦確定機制的首要價值目標。

二是公平。這裏所説的“公平”指的是檢察機關內部,辦案檢察官之間在案件分配方面的公平。在過去實行人工分案的時期,分案上的公平很難實現。首先在分案數量上,為了避免案件積壓,一般而言工作勤勉的檢察官會被分配較多案件,辦案拖沓的檢察官則被分案較少。其次在案件難易程度上,基於檢察官隊伍年資、經歷和背景的差異,也會出現一部分檢察官分到的案子總是相對容易,另一部分檢察官則經常“啃硬骨頭”的現象。再次是在亮點案件的分配上,部門負責人可能會把領導重視、容易“出彩”的案件分給與自己關係較近的檢察官去辦。由於分案上不能保證公平,可能會影響辦案部門內部工作開展。實行隨機分案模式後,這些問題將得到一定程度的緩解。

三是效率。過去實行人工分案時,一個案件分到承辦檢察官手上至少要經過受理部門、辦案部門負責人、辦案部門內勤等幾個環節,無論哪個環節出現梗阻,都會造成辦案時限的無謂消耗。特別是案件量較大的單位和部門,分案壓力集中在辦案部門負責人身上,在分案環節耗費時間不可避免。實行隨機分案後,分案環節改為案管部門與承辦檢察官之間“點對點”一步到位,分案效率大大提高。只要全國檢察業務應用系統一確定承辦人,承辦檢察官在系統上即可查看分案情況,即使案件的實體卷宗尚未流轉簽收,承辦檢察官也可以先在系統上進行辦案准備工作,時間耗費大大減少。另外,過去人工分案模式下分案信息碎片化,對案件進行人工登記、統計與跟蹤,難免效率低下,不利於對案件的監督管理。實行系統隨機分案後,案件信息與工作進展情況在系統上一目瞭然,院領導、辦案部門負責人對案件的監督管理效率也大大提高。

三、目前案件承辦確定機制存在的問題

(一)隨機分案的執行不夠嚴格

實行隨機分案,首先約束的是辦案部門負責人的權力。在一些地方,少數辦案部門負責人對過去的分案模式還比較留戀,希望在案件分配上保留一定權力,所以在向案管部門提供輪案規則時,以各種方式搞變通、打折扣。如有的提出,案管部門受理的案件實行隨機分案,控申部門受理的案件實行指定分案;有的提出,下級檢察機關提請抗訴的案件實行隨機分案,當事人申訴的案件實行指定分案,等等。而案管部門出於工作關係協調等各種考慮,執行隨機分案制度並不嚴格,對辦案部門提供的輪案規則一概接受。有的甚至在全國檢察業務應用系統確定承辦人後,先徵求辦案部門意見,如無異議再正式流轉案件。如果辦案部門有異議,則人工干預系統選擇結果。這樣,表面上是隨機分案,實際上還是含有指定分案的因素。這些做法顯然與司法責任制改革的要求不相吻合。

(二)指定分案的適用範圍不清

《關於完善人民檢察院司法責任制的若干意見》和《關於加強司法權力運行監督管理的意見》都明確規定重大疑難複雜案件可以指定分案。但哪些情況屬於重大疑難複雜案件,由於沒有權威解釋,目前概由各地檢察機關自行掌握。據筆者理解,所謂“重大疑難複雜案件”,指的是案件有重大社會影響或者在事實認定、法律適用、政策把握等方面存在特殊疑難的案件,這樣的案件應當是極少數。部分地方檢察機關以案件類別為標準進行指定分案的規定,顯然對“重大疑難複雜案件”的理解過寬,不當擴大了指定分案的適用範圍。由於頂層設計對指定分案的適用範圍規定不清,一些地方出現了對隨機分案執行不嚴的情況。

(三)承辦人變更的程序不明確

對於案件承辦人的變更,《關於完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中只規定了一種情形,即檢察官被投訴違法辦案的,檢察長認為必要時可以進行更換。《關於加強司法權力運行監督管理的意見》對案件承辦人的變更程序提出了幾條原則性要求,但目前尚無具體規定予以落實。在實踐中,一些地方對案件承辦人的變更比較隨意,如以隨機確定的案件承辦人出差或休假為由予以更換。個別地方甚至以更換承辦人為手段變相延長辦案時限。有的地方還出現檢察官不願辦理有難度的案件,隨便找個理由申請變更承辦人的情況。對於一些確實需要變更承辦人的合理事由,由於缺乏相應規定又難以調整。如某系列案件有數件甚至數十件,本來只需要一名檢察官即可完成案件審查,結果按輪案規則,這些案件被分配給多個檢察官,造成重複勞動;有的案件與現有案件屬於關聯案件(如分案處理的共同犯罪案件),以同一檢察官承辦為宜,本應當調整承辦人,但也因依據不明難以調整。

(四)入額院領導的分案需要改進

在一些地方,入額院領導承辦的案件相對簡單,大多為盜竊、交通肇事、危險駕駛等普通刑事案件,有些院領導甚至選擇辦理備案審查、指定管轄、批准延長羈押期限等程序性案件。上級考核時,這些地方的院領導雖然辦案數量較多,但實際上辦理的都是程序案、簡單案等“湊數案”。這樣的狀況,與最高人民檢察院規定的入額院領導應當主要辦理重大複雜敏感案件、新類型案件和在法律適用方面具有普遍指導意義的案件的要求相悖。這主要是因為案件承辦確定機制不完善,一些院領導突破指定分案的適用範圍,規避自動輪案機制。

(五)案件分配系統的智能化不足

系統隨機分案解決了人工分案模式下根據部門負責人的主觀好惡以及人際關係親疏遠近影響分案的問題,實現了分案環節的基本公平。但是,單純執行系統隨機輪案也無法達到科學合理分案的最佳狀態。最大的問題在於,隨機分案模式下很難做到為待分案件找到適合的承辦人。簡言之,簡單隨機分案實現不了“人案匹配”。不同檢察官有各自的辦案專長,如果分案結果與檢察官辦案專長之間經常不符,那麼也會影響辦案質量與效率。導致這一問題產生的原因,主要是目前的案件分配系統智能化不足。因此,建立依託大數據、雲計算技術的智能分案系統意義重大。它能夠在符合公平原則的前提下同時兼顧檢察官的辦案能力、業務專長、案件的難易程度等因素,從而實現“人案匹配”,真正達到公正高效司法的目的。

四、案件承辦確定機制的完善建議

針對以上問題,建議頂層設計上儘早出台關於案件承辦確定機制的管理規定,補齊司法責任制規範體系這一短板,進一步完善案件承辦確定機制。對於應當納入規定的內容,筆者有如下建議。

(一)進一步嚴格落實隨機分案機制

首先,強化隨機分案的工作要求。應當在相關規定中明確:只有明確列舉的符合特定情形的重大疑難複雜案件才可以實行指定分案,其他情況一律實行隨機分案。隨機分案產生的案件承辦人不必經過辦案部門確認。如果承辦人確實需要更換的,只有符合規定條件才可以調整。其次,提高指定分案的審批權限。對於擬採取指定分案的,不能由辦案部門自行決定,可以由辦案部門提出建議,交案管部門審核,由分管院領導審批決定。入額院領導承辦案件擬指定分案的,由檢察長審批決定。再次,開放系統分案情況內部查詢。包括入額院領導在內的每名檢察官的分案情況均可查詢。檢察官每年承辦多少案件,有多少是隨機分案,多少是指定分案,理由是什麼,辦案平台上均可知曉,以此強化監督制約,確保分案環節實現公正。

(二)細化指定分案的適用範圍

首先,要對“重大疑難複雜案件”的內涵進行界定。對於符合“重大疑難複雜案件”的標準應當明確列舉,從嚴掌握,如案件具有重大社會影響,在法律適用方面具有普遍指導意義,屬於新類型案件,等等。特別要杜絕把某一類或幾類案件列入其中的做法。對於職務犯罪案件、經濟犯罪案件、未成年人犯罪案件、知識產權案件等需要專業化辦理的案件,可以採取設立若干專業化辦案組的方式,在辦案組內按照輪案規則實行隨機分案。員額檢察官數量較少的檢察院,一名檢察官可以編入不同辦案組,仍然可以實行專業化輪案。其次,指定分案的適用範圍應與“捕訴一體”辦案機制改革相銜接。例如,提前介入偵查引導取證的案件,原則上分配給提前介入的檢察官;立案監督後提請批准逮捕的案件,原則上分配給原辦案檢察官;追捕、追訴同案犯的案件,原則上分配給原辦案檢察官,等等。在民事檢察業務中也有類似的情況,如跟進監督的案件,原則上分配給原辦案檢察官;辦理申訴案件過程中發現的審判人員違法行為監督或執行活動監督案件,原則上分配給原辦案檢察官。即指定分案的適用範圍除了“重大疑難複雜案件”,還應當包括按照訴訟效率原則運行的案件。

(三)明確規定承辦人變更的程序

《關於加強司法權力運行監督管理的意見》對案件承辦人的變更程序提出了非因法定事由不得調整、調整需按權限審批、調整理由及結果公示等三項原則性要求,需要檢察機關在相關規定中予以落實。對於承辦人變更的事由,《關於加強司法權力運行監督管理的意見》規定了法定迴避、工作調動、身體健康、廉政風險等四種情形。其中,法定迴避除了承辦人與案件存在利害關係外,還應當包括下級檢察機關或其他偵查機關提請複議或報請重新審查的案件,原承辦檢察官不能繼續承辦的情形。除了上述已經規定的情形,根據檢察辦案實踐的需要,還應當包括系列案件與關聯案件的適用情形。在審批程序上,承辦人變更與指定分案的審批權限應當一致,不能由辦案部門自行決定,可以由辦案部門提出建議,交案管部門審核,由分管院領導審批決定。承辦人變更情況應當在辦案平台上公示,自覺接受內部監督。

(四)明確對入額院領導的分案要求

應當嚴格執行最高檢相關規定,落實入額院領導主要辦理重大複雜敏感案件、新類型案件和在法律適用方面具有普遍指導意義的案件的要求。建議案管部門在受理案件時,對符合上述條件的案件進行標註。入額院領導承辦案件,從標註案件清單中進行隨機分案,或由檢察長從標註案件清單中指定分案。最低限度的要求是,入額院領導與分管部門檢察官排入同一輪案組,按照辦案任務比例進行隨機分案,真正發揮入額院領導在司法辦案中的示範引領作用。

(五)不斷提高分案系統的智能化程度

人工智能分案機制的建模主要是由法律專家和計算機專家對影響案件分案的因素進行模塊化處理,建立結構化的案件和檢察官資料庫,以可視化的圖譜方式描述各變量及各因素之間的概念層次及邏輯推理關係。分案系統的智能化是一個技術問題,檢察機關關於案件承辦確定機制的管理規定不一定能直接解決技術問題,但有必要對分案系統智能化提出要求。分案系統應當實現自動收集案件難易程度評價指標和檢察官辦案能力綜合指標,構建數據實時動態更新體系,根據特定的匹配規則,將案件隨機分配給最為適宜的檢察官辦理,從整體上實現檢察辦案資源的優化配置,在確保公正的前提下實現司法效率的最大化。

(請參見《人民檢察》2021年第9期或請關注人民檢察微信公眾號)


責任編輯:買園園
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